广告法增加公益广告规定的建议

杨景越 杨同庆 首都经济贸易大学广告系
         改革开放30年来，随着我国广告业的兴起，公益广告的发展愈加蓬勃，发挥着倡导精神文明、宣传传统文化和构建和谐社会的作用。但对这样一种内容和作用都十分重要的广告形式，我国的广告法中却没有给予明文规定，这不能不说是一个严重的缺失。因此，在广告法即将修改之际，建议增加有关规范公益广告的条款，使其更加完整，发挥公益广告服务社会、凝聚民心的作用。

公益广告应将纳入我国广告法
         现行《广告法》第二条规定：
         广告主、广告经营者、广告发布者在中华人民共和国境内从事广告活动，应当遵守法。
         本法所称广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供服务的商业广告。
         本法所称广告主，是指为推销商品或者提供服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的法人、其他经济组织或者个人。
         本法所称广告经营者，是指受委托提供广告设计、制作、代理服务的法人、其他经济组织或者个人。
         本法所称广告发布者，是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的法人或者其他经济组织。
         由此可以看到现行《广告法》第二条限定的调整对象和范围是商业广告，不包括公益广告和社会广告；若加入公益广告的内容，就要将调整范围扩大。这是对整个广告法律体系的调整，涉及范围较大。
         修改建议有二：
         其一是做彻底的调整。在《广告法》广告的调整范围中加入公益广告的内容，使《广告法》的第三条和第二条相呼应；并且在下属条款中明确：
         1.商业广告与公益广告明显标志性区别；
         2.公益广告视同公益捐款享受免税待遇；
         3.禁止公益广告与商业广告混淆，有违法行为则广告经营者和发布者要承担法律责任。
         其二是小部分调整。明确广告发布者有发布公益广告的社会责任，而不做具体的规范，以备后续的公益广告单行法规和行政规章予以明确。
         同时，广告法还要明确提出鼓励公益广告发展的方略。
         公益广告是我国广告事业的重要组成部分。现阶段，由于党和政府的组织和管理，赋予我国公益广告一定政治意义，它是借助于广告载体的特殊社会教育和文化传播形式，是政府和民众沟通的重要桥梁，是传播优秀传统文化、促进良好社会风尚、提高社会诚信水平、构建和谐社会的重要手段。公益广告的作用是明显的，但是由于没有相应的鼓励措施，其制作、发布、管理遇到许多阻力。如制作公益广告的资金来源没有保障、管理的主体和依据不明确等等。如果在广告法中明确了公益广告的法律地位，可以克服公益广告目前面临的主要问题，减少公益广告发展的障碍。

明确公益广告的概念和主体构成
         公益广告，是指非营利目的，以宣传公共道德观念、维护公共利益为内容的广告作品和广告运作模式。
         从目前我国公益广告的发展状况看，公益广告的主体主要由五个方面构成，即：媒体、企业、政府、党和社团组织。
         媒体对公益广告的发展发挥了重要的推动作用，是公益广告信息的传递者。我国的主流媒体包括人民日报、光明日报、经济日报、中央电视台和中央人民广播电台等。例如，中央电视台作为国家电视台，肩负着推动中国经济和社会健康发展的责任，需要发挥引领电视媒体发展方向，引领健康舆论发展的功能，坚持把社会效益放在首位，坚守中央电视台作为国家大台的品位和风范。这个责任意味着对社会效益和经济效益统一的追求。对公益广告的重视突出体现了中央电视台国家级媒体的责任与品质。从1987年播出《广而告之》栏目开始，20多年来中央电视台持续投入公益广告的创意、制作和播出，正是这一社会责任的体现。
         企业历来就是公益广告活动的积极参与者和支持者，我国的各类公益活动需要企业赞助。诸如80年代开展的“修我长城，爱我中华”活动，90年代开展的“希望工程”，1999年，著名爱国人士李嘉诚先生联合中央电视台推出了“知识改变命运”系列公益广告，广告分40集，每集60秒,每集都是一个故事。通过各个层面的人生变迁，诠释“知识就是力量”、“知识改变命运”的主题。2008年的“《众志成城 抗震救灾》大型赈灾义演”中都有企业的支持和参与。
         政府是公益广告活动的组织者和管理者，也是公益广告活动主题的倡导者。例如，国家工商管理总局在公益广告方面作了大量的工作。2008年，国家工商总局和国家发改委联合发布《关于促进广告业发展的指导意见》指出了在今后相当长的一段时间里，促进公益广告发展的大政方针和策略。到2008年为止，国家工商总局倡导和举办了七届全国公益广告优秀作品评选活动。国家广电总局、文化部、卫生部、新闻出版署、公安部、国土资源部等部委，都在自身的行政权限内组织公益广告活动。
         党中央近十年来对公益广告工作高度重视，是我国公益广告的领导者和组织者。中央文明办和下属各级文明办倡导和主办多项公益广告主题活动，并且会同政府机关共同举办公益广告活动。例如，2008年中央文明办主办“迎奥运、讲文明、树新风”公益广告活动，举办“八荣八耻”公益广告评选活动，会同国家工商总局等部委举办“抗震救灾”公益广告活动。
         社团组织是指共青团中央、全国妇联和全国总工会，以及其他社会团体。虽然在我国共青团、妇联和工会不属于《社团登记管理条例》管理范畴，但是为了表述清晰本文暂将其归于此分类之中。这些团体和组织大力倡导公益广告活动。例如，2006年11月，为关注艾滋病致孤儿童，全国妇联联合有关部委共同发起了“12•1”关注孤儿万户爱心家庭公益行动，成立了机构，下发了文件，开通了捐赠热线和帐户，通过募集资金、结对帮扶、牵线搭桥，为孤儿寻找爱心家庭。重点捐助1000名艾滋病致孤儿童。
         由此可见，构成公益广告的五个主体即媒体、企业、政府、党和社团组织，它们的社会职责和法律地位不同、在公益广告制作和传播中的作用也不同，但都是发展公益广告的重要组成部分。广告法的修改应明确它们之间的地位关系，使之协调配合，各负其责，更好地发展公益广告。

明确公益广告的管理机关
         目前，我国的公益广告是党政多头管理。中央宣传部、中央精神文明办、国家工商总局、广电总局、国家新闻出版署、文化部各部门都有管理公益广告的职责，但又都不是公益广告管理的法定部门。中国公益广告的多头管理和职责分工不明确，不利于公益广告的发展。
         工商行政管理局是我国广告管理的主管机关，多年来依据法律、法规和国家授予的职权，对广告活动全过程进行监督、检查、控制和指导；若将公益广告纳入广告法的调整范围，则工商行政管理局即应是法定的广告监督管理机关。近些年国家工商局签发的多个文件中也提到公益广告的管理和发展问题，在广告法中明确公益广告的管理机关是国家工商总局和地方各级工商管理机关，将进一步解决目前对公益广告多头管理、令出多门、职责不清的问题，更有利于规范公益广告的发展。□